Crisis institucional y mecanismos de forzoso cumplimiento
Tal como lo hemos señalado en varias ocasiones, las instituciones, para ser efectivas, deben poseer tres características. En primer lugar, las mismas deben ser reglas claras, las cuales dirijan la acción de los agentes en determinada dirección. En segundo lugar, estas deben sostenerse en una estructura de incentivos para los agentes, la cual, por su contenido, tiene que ser compatible con los propios objetivos de la institución; de no darse esto, estaríamos frente a una institución perversa, la cual genera resultados contradictorios con su finalidad. En tercer lugar, las instituciones deben ser viabilizadas por la presencia de un mecanismo de forzoso cumplimiento, el cual asegure su efectiva vigencia. La carencia de este último atributo llevaría a la presencia de instituciones banales.
Es más que evidente que en Panamá, un número significativo de instituciones carecen del segundo de estos atributos. Así, por ejemplo, el Programa de Ayuda Nacional, tal como su actual sucesora, la Dirección de Asistencia Social, constituyen instituciones perversas, en la medida en que la estructura de incentivos que las mismas generan favorece la presencia de actos de corrupción. Lo mismo se puede decir, para dar otro ejemplo, de la actual Ley de Contrataciones Públicas (Ley 22 de 27 de junio de 2006). Esto no es menos cierto para el actual Código Electoral, diseñado para favorecer las diversas formas en que el poder económico se convierte en el poder político, permitiendo que la concentración de este último lleve a una mayor centralización del primero.
Sin embargo, también es cierto que una buena parte de la crisis institucional proviene de la ausencia de un adecuado funcionamiento de los mecanismos de forzoso cumplimiento. Aquí, por ejemplo, se puede señalar que pese a que el artículo 295 de la Constitución prohíbe la existencia de monopolios privados, la distribución de energía eléctrica opera en Panamá bajo un régimen monopólico privado. Un segundo ejemplo se encuentra en la llamada Ley de Protección al Consumidor (Ley 45 de 31 de octubre de 2007). Según su artículo 200, "junto con la regulación [de precios], el Órgano Ejecutivo adoptará las medidas que se requieran para eliminar las imperfecciones del mercado". El incumplimiento de esta norma por parte del presidente ha permitido que los oligopolios del sector de los productos básicos sigan afectando seriamente a la población.
En este contexto, es interesante establecer algunos de los mecanismos utilizados por los sectores dominantes para desactivar los mecanismos de forzoso cumplimiento de las instituciones legales. El primero está referido a la asignación de recursos presupuestarios insuficientes, junto a una aplicación muy laxa de las normas por parte de los reguladores. Es bien conocido el hecho de que, tradicionalmente, los presupuestos destinados al sistema judicial son insuficientes, limitando seriamente la aplicación oportuna de las leyes. Se trata, vale la pena añadir, de un fenómeno que afecta significativamente a la recaudación de fondos públicos, tal como se desprende del hecho de que el propio director de la Dirección General de Ingresos haya admitido la presencia de una evasión de impuestos de 40% en el caso del impuesto sobre transferencia de bienes muebles e inmuebles (ITBMS). Con relación al ámbito laboral, se observa una situación en la que, según estadísticas de Inec, en agosto de 2015 se registraron 109 mil 165 trabajadores informales que laboraban en empresas formales, a los que sus empleadores les negaron un contrato formal de trabajo y los evadieron de la Caja de Seguro Social.
Otro mecanismo que resulta conveniente mencionar es el de la llamada puerta giratoria. Este se caracteriza por la presencia de funcionarios encargados de la regulación, los cuales han trabajado previamente en las empresas que deben regular, a la vez que esperan volver a la misma cuando terminen su periodo en el sector público. Esta forma de debilitar los mecanismos de forzoso cumplimiento en Panamá son bastante evidentes en el caso de la regulación de los servicios públicos.
No menos importante por señalar son las bajas multas que las leyes permiten imponer a quienes incumplen con sus contratos con el sector público. Esto limita la capacidad del Estado de dar respuesta al abastecimiento de elementos fundamentales para la población, como son las medicinas y los insumos médicos.
La práctica del debilitamiento de los mecanismos de forzoso cumplimiento de las instituciones, como se puede observar, favorece fundamentalmente a los grandes intereses económicos que dominan la política del país. Avanzar hacia un fortalecimiento institucional implica, entonces, desarrollar un poder político alternativo que permita una real refundación nacional. Tanto el Tribunal Electoral como la partidocracia conspiran activamente contra esta posibilidad.
Economista
