El indulto como acto de gobierno
Qué es un acto de gobierno, cómo podríamos definirlo? Se ha sostenido que por acto de gobierno debe entenderse: a. Un acto del Poder Ejecutivo que trasciende más allá de lo administrativo; b. Que es un acto de alto sentido y contenido político y que c. En razón de su connotación política escapa de todo control jurisdiccional, sea en sede judicial como en sede administrativa.
Haciendo algunas reminiscencias, tengamos presente que la teoría del acto de gobierno es de origen francés y se remonta al siglo XIX. Surge, se ha sostenido, como el claro resultado de decisiones adoptadas por el Consejo de Estado -Supremo Tribunal Judicial-, siendo que a través de dichas decisiones esta instancia de justicia superior rechazaba dirimir los conflictos surgidos a raíz de decisiones o actos tomados por cuestiones meramente políticas.
Por ello se comprenderá que, en sus orígenes, la denominada teoría del acto de gobierno se encontraba estrechamente vinculada a la alta noción de “por razón de Estado” que, a la postre, ha resultado ser, en no pocos casos y por válidas razones, muy censurable y alto criticable. Alegando, el juez, en la casuística la teoría del acto de gobierno, resolvía rechazando toda eventual posibilidad de entrar a revisar las decisiones adoptadas por el Gobierno y adoptadas en función de “por razones de alta política”.
En 1875 el Consejo de Estado, en Francia, procedió a examinar y a revisar, más detenidamente, esta teoría, considerada hasta ese entonces como un acto tomado por cuestiones específicamente políticas, por ello al conocer y decidir el caso del Prince Napoleón, esta máxima instancia judicial resolvió que a calificación de un acto como de gobierno no podrá, jamás, quedar al pensar o arbitrio de la autoridad emisora. Se entenderá, sin mayor esfuerzo, el porqué sostenemos que un presidente que entra a gobernar, en nuevo periodo de gobierno, no puede, desde la perspectiva estrictamente constitucional, revocar los actos de gobierno de su predecesor. Ello conllevaría, sin duda alguna, a una flagrante violación de la Constitución.
A partir de esta tesis del Consejo de Estado, por vez primera, se regula el objeto y contenido del acto de gobierno, no siendo posible que tal calificación la imponga o sugiera el ente emisor del acto, sino que ahora quedaba en el marco de las prescripciones legales, siendo que son las normas jurídicas –constitucionales- las que difieren esa facultad o poder al gobierno haciéndolo recipiendario de los poderes generales y suficientes en todos aquellos casos en los que los derechos de los ciudadanos se encontraran subordinados al interés superior del Estado.
Sin embargo, como se advierte en la doctrina y en el Derecho Comparado, la ley no precisa ni define aquellas cuestiones en las que la autoridad pueda emitir un acto calificado o catalogado como “Acto de Gobierno”; no obstante, lo que sí debemos señalar es que a partir de estos criterios o decisiones judiciales, la doctrina constitucional y la misma ciencia política fueron elaborando una especie de listado de lo que debería entenderse o interpretarse como “Actos de Gobierno”.
Entonces surge, de este modo, por obra del casuismo o de modo empírico la siguiente definición: Se tendrán como actos de gobierno todos aquellos actos que, por su propia naturaleza, escapan al control jurisdiccional. Como se puede observar, analizando la definición, poco o nada aporta, desde la perspectiva crítico y jurídica, a esclarecer el panorama legal; sin embargo, esta definición se convertía, sin duda alguna, en una especie de llamado de atención a los tribunales ordinarios –judiciales y administrativos- a efectos de que no entraran a conocer los actos que escapaban de ese control judicial. Sin embargo, la doctrina suele citar los siguientes actos, como actos propios de Gobierno: los actos relativos a las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo; los actos que norman las relaciones con otros gobiernos y organismos internacionales; los actos de guerra; los decretos de gracia –indultos-, etc.
La teoría del acto de gobierno no es exclusiva de los franceses, pues se sabe que conceptos similares se encontraban ya en países como Inglaterra, Estados Unidos -political questions-, Italia y España. Anotamos que en España existe una reglamentación legal para este tipo de actos. Esto es muy importante, ya que debemos precisar que la ausencia de reglamentación legal es otra de las cuestiones que connotan al acto de gobierno, por ser, precisamente, un acto de poder, de mando, discrecional, aunque debemos también sostener que el constitucionalismo de actualidad ha logrado atar o amoldar el acto de gobierno, sobre todo en atención al derecho de gracia –indulto- a las acondiciones de: a. Que se trate de delitos políticos y b. Que exista o medie una pena.
No se puede indultar, se ha sostenido, son sobradas razones lo que no ha sido penado o sancionado. Sin embargo, este cuestionario y sus repuestas debe ser obra de la Corte, el Pleno, conforme a nuestra Constitución, y de nadie más. Por ello, en todo análisis, debe primar la idea de que todo acto de gobierno traduce, antes que nada, un eminente acto de poder. Como sostenía Georg Jellinek, el sustento de un Estado no es otro que la existencia de hombres que mandan y, por otra parte, la existencia de hombres que obedecen. Por ello se conceptualiza que todo acto de gobierno connota siempre un fin político, tanto en su objeto como en ocasión de su causa y oportunidad.
Para autores administrativistas, como Gabino Fraga, cuando analizan el concepto de acto de gobierno, han sostenido que estos se caracterizan, por causa de su fin político y a causa de su objeto, ya que estos actos constituyen parte de la actividad de ejercer el gobierno, la cual es una actividad muy distinta de la actividad de administrar. Este criterio permite distinguir la actividad ejecutiva en sus aspectos de actividad administrativa, propiamente tal, de la actividad gubernativa.
